Open source: de sleutel tot het herwinnen van digitale soevereiniteit in de publieke sector

Dirk Schrödter, hoofd van de Staatskanselarij (CdS) en minister van Digitalisering van de deelstaat Schleswig-Holstein

Dirk Schrödter is hoofd van de Staatskanselarij (CdS) en minister van Digitalisering van de deelstaat Schleswig-Holstein. Sinds 2017 leidt hij de Staatskanselarij en sinds 2022 is hij tevens minister voor Digitalisering en Mediabeleid. Eerder was hij verantwoordelijk voor begrotings- en financieel beleid in het ministerie van Financiën van Schleswig-Holstein. Hij studeerde economie in Potsdam.

Digitale soevereiniteit betekent verschillende dingen voor verschillende leiders. Voor een Duitse deelstaatminister verantwoordelijk voor digitalisering, wat betekent de term in de praktijk?

Staatssoevereiniteit wordt tegenwoordig niet langer uitsluitend bepaald door militaire kracht of door het vermogen om binnenlands wet en orde te handhaven. Zij wordt in toenemende mate bepaald door het vermogen om soeverein te handelen in de digitale sfeer. Digitale soevereiniteit is daarom een kwestie van nationale veiligheid geworden. De digitale systemen waarin wij opereren binnen de publieke administratie zijn niet langer slechts technische hulpmiddelen – zij vormen kritieke infrastructuur.

Dienovereenkomstig moeten wij onze IT-systemen op deze wijze behandelen. Als wij de controle over onze IT-infrastructuur verliezen, lopen wij het risico onze politieke en administratieve handelingscapaciteit te verliezen. Vrijheid, democratie en soevereiniteit zijn in toenemende mate afhankelijk van ons vermogen om onze eigen digitale infrastructuur vorm te geven en te controleren.

Open source is daarom een uitdrukking van democratische waarden. Digitale soevereiniteit betekent het bezitten van de kennis, capaciteiten en middelen om digitale infrastructuur te begrijpen, te beheren en onafhankelijk te ontwikkelen; om IT-exploitatieprocessen te beïnvloeden; om volledige controle over de opslag van overheidsdata te behouden; en om ongewenste datastromen te voorkomen.

Open source is de sleutel tot digitale soevereiniteit, omdat volledige handelingsvrijheid alleen kan worden bereikt door openheid en een divers ecosysteem van IT-aanbieders.

Digitale soevereiniteit is daarom een kwestie van nationale veiligheid geworden.

De open source migratie van Schleswig-Holstein

U heeft publiekelijk aangegeven dat Schleswig-Holstein onafhankelijk wil worden van grote technologiebedrijven en digitale soevereiniteit wil waarborgen. Wat heeft u tot deze strategie gebracht?

Aanvankelijk was dit vooral een economische vraag: hoe konden wij voortdurend stijgende licentiekosten vermijden? Na de brute aanval van Rusland op Oekraïne zijn wij de veiligheidsrisico’s waarmee wij worden geconfronteerd nader gaan onderzoeken. Wij zagen hoe afhankelijk wij in de energiesector waren geworden – en wij zijn in de digitale sfeer net zo afhankelijk.

Om deze reden besloot de deelstaatregering departement breed om systematisch, geleidelijk en duurzaam proprietary afhankelijkheden te verminderen. Alleen door het gebruik van open oplossingen, open standaarden en open-source software kunnen wij onszelf bevrijden van afhankelijkheden, systemen zelfstandig blijven ontwikkelen en digitale expertise opbouwen.

Digitale soevereiniteit vormt het DNA van onze strategie: proprietary oplossingen worden geleidelijk vervangen door open-source software.

Wij zagen hoe afhankelijk wij waren geworden in de energiesector – en wij zijn in de digitale sfeer net zo afhankelijk.

Wanneer de dagelijkse operatie van een overheid, e-mail, documenten, videoconferencing, samenwerking volledig draait op niet-Europese proprietary platforms, wat staat er dan werkelijk op het spel?

De huidige situatie wordt gekenmerkt door overheden die sterk afhankelijk zijn van proprietary software, vaak geleverd door slechts een handvol mondiale technologiebedrijven. Deze dominantie door enkele techgiganten beperkt ons vermogen om onze digitale infrastructuur vorm te geven en aan te passen, brengt onze veiligheid in gevaar en drijft softwarekosten op. Bovendien vallen grote technologiebedrijven vaak onder niet-Europese juridische kaders zoals de U.S. Cloud Act, wat betekent dat ongewenste dataoverdrachten niet kunnen worden uitgesloten.

De technologiebedrijven waarmee wij te maken hebben, benutten hun technologische macht voor economisch gewin. Dit bedreigt eveneens het vermogen van de staat om zelfstandig te handelen. Tegelijkertijd belemmert de onderdrukking van concurrentie – die alleen volledig kan floreren door het gebruik van open standaarden en open-source software – ook innovatie.

Als een staat zijn IT-systemen niet langer autonoom kan vormgeven, verliest hij veel meer dan efficiëntie; hij verliest zijn autonomie zelf en het vertrouwen van zijn burgers. Daarom was het verminderen van afhankelijkheden van proprietary software van big tech – bedrijven die ook onder niet-Europese rechtsstelsels vallen – nooit slechts een technologische beslissing. Vanaf het begin was het een bewuste politieke agenda gericht op het waarborgen van digitale soevereiniteit, ondersteund door politieke besluiten op kabinetsniveau.

Schleswig-Holstein heeft zich gecommitteerd aan de migratie van proprietary software naar open-source alternatieven. Hoe verloopt deze overgang?

Digitale soevereiniteit wordt bereikt door strategische consistentie in de uitvoering. Dit is precies wat wij in Schleswig-Holstein aantonen – door de introductie van LibreOffice, de vervanging van Microsoft Exchange en Outlook door Open-Xchange en Thunderbird, de implementatie van Nextcloud en OpenTalk, de migratie van Microsoft Active Directory naar Univention Nubus, de ontwikkeling van een soevereine telecommunicatie-infrastructuur en het gebruik van Linux-gebaseerde werkplekken. Wij volgen deze weg stap voor stap en pragmatisch, waarbij wij oplossingen vervangen waar modernisering toch al noodzakelijk is.

In april 2024 zijn wij de eerste deelstaat in Duitsland geworden die een digitaal soevereine IT-werkplek heeft geïntroduceerd voor ongeveer 30.000 medewerkers in de publieke sector – een eerste stap richting volledige digitale soevereiniteit van de deelstaat.

Na deze beslissing is LibreOffice, de open-source kantoorsuite, nu de verplichte standaard voor kantoorapplicaties in alle ministeries en overheidsinstanties van de deelstaat. Alle medewerkers gebruiken deze standaard en Microsoft Office is verwijderd van bijna 80 procent van alle werkplekken buiten de belastingdienst. In individuele gevallen zijn nog aparte licenties nodig voor bepaalde gespecialiseerde applicaties.

Een andere belangrijke mijlpaal was de volledige migratie van Microsoft Exchange en Outlook naar Open-Xchange en Thunderbird, waarbij meer dan 44.000 mailboxen en 110 miljoen e-mails en kalenderitems betrokken waren. Het volledige werkgeheugen van de staatsadministratie is succesvol gemigreerd – Outlook speelt geen enkele rol meer in onze administratie.

Wij zijn de eerste deelstaat in Duitsland geworden die een digitaal soevereine IT-werkplek heeft geïntroduceerd voor ongeveer 30.000 medewerkers in de publieke sector.

Het verplaatsen van tienduizenden ambtenaren van vertrouwde tools is net zozeer een change management-uitdaging als een technologische. Hoe beheert u deze transitie?

Wij kunnen niet terugvallen op de ervaring van anderen – wereldwijd zijn er nauwelijks vergelijkbare projecten van deze omvang. De transitie is complex en verloopt vanzelfsprekend niet volledig zonder frictie. Medewerkers die 20 jaar of langer met Word en Excel hebben gewerkt, moeten nieuwe tools leren, en gevestigde processen moeten veranderen.

Dit vereist zorgvuldige planning, doorzettingsvermogen en intensieve ondersteuning voor medewerkers. Dat is precies wat wij hebben geboden via een uitgebreid change managementproces, variërend van trainingsvideo’s tot floor managers op locatie.

Het vereist ook de bereidheid om verantwoordelijkheid te nemen en te dragen. Zonder duidelijk politiek leiderschap is een dergelijke transformatie onmogelijk.

Juist in deze fasen wordt echter de kracht zichtbaar van nauwe, directe en wendbare samenwerking met de leveranciers van open-source oplossingen – samenwerking die onze nieuwe aanpak überhaupt mogelijk maakt. Het is moeilijk voor te stellen dat een dergelijke responsiviteit kan worden bereikt bij samenwerking met mondiale techgiganten, waar coördinatie vaak uiterst complex is.

In Schleswig-Holstein creëren wij de blauwdruk voor een duurzame overgang naar open source. Eén ding is duidelijk: de weg naar digitale soevereiniteit is lang en uitdagend, maar haalbaar – zowel technisch als economisch.

Wereldwijd zijn er nauwelijks vergelijkbare projecten van deze omvang.

Open source als soevereiniteitsstrategie

Hoe zorgt u ervoor dat AI die uw publieke administratie binnenkomt niet stilletjes opnieuw precies die vendor afhankelijkheden creëert die u jarenlang hebt afgebouwd?

In lijn met onze Open Innovation en Open Source Strategy volgt Schleswig-Holstein consistent de weg naar digitale soevereiniteit via open-source oplossingen. Tegelijkertijd zijn wij van plan de staatsadministratie verder te moderniseren door gebruik te maken van kunstmatige intelligentie.

AI-gebaseerde modellen verhogen zowel de efficiëntie als de kwaliteit van administratieve processen. Zij geven medewerkers meer ruimte om zich te concentreren op hun kernactiviteiten.

Om deze reden worden sinds 2023 AI-taalmodellen al gebruikt in het dagelijks werk van de staatsadministratie van Schleswig-Holstein, in overeenstemming met de State IT Deployment Act. In het kader van onze “Open Innovation en Open Source Strategy” brengen wij het gebruik van AI binnen de staatsadministratie echter ook over naar een digitaal soevereine en Europese infrastructuur.

Hiervoor is inmiddels het pilotproject “LLMoin” gestart om veilig en digitaal soeverein gebruik van AI in het dagelijkse administratieve werk mogelijk te maken. In een eerste fase wordt de AI-assistent geïntegreerd in de IT-werkplek van 1.000 medewerkers. LLMoin ondersteunt medewerkers bij het opstellen van teksten voor e-mails, presentaties en rapporten, het analyseren van documenten en het beter structureren van informatie in het algemeen.

Wat dit bijzonder maakt, is dat, in tegenstelling tot de proprietary grote taalmodellen die eerder op internationale platforms werden gebruikt, de nieuwe AI-assistent is gebouwd op een digitaal soevereine en Europese infrastructuur. De gefaseerde introductie van LLMoin stelt ons in staat het potentieel van AI-taalmodellen te benutten op een digitaal soevereine basis. Ons doel is schaalbare, veilige en soevereine inzet van AI voor de publieke administratie, evenals mogelijke samenwerking met de academische wereld en andere publieke instellingen.

In een volgende stap worden momenteel voorbereidingen getroffen voor de gefaseerde integratie van een AI-assistent in ons open-source e-mailsysteem Open-Xchange.

Schleswig-Holstein wil kosten besparen met de open-source migratie. Wat zijn de belangrijkste gebieden voor kostenreductie? Worden deze tenietgedaan door noodzakelijke ontwikkelingen om benodigde functionaliteiten in uw processen te integreren?

Schleswig-Holstein toont met zijn overgang naar open source aan dat de weg naar digitale onafhankelijkheid zowel haalbaar als economisch levensvatbaar is. De deelstaat bespaart reeds meer dan 15 miljoen euro aan licentiekosten. Daartegenover staan eenmalige investeringen van negen miljoen euro die voor 2026 gepland zijn voor het migratieproces en de verdere ontwikkeling van de open-source oplossingen.

Naast het financiële perspectief moeten wij ons echter uiteindelijk afvragen: wat is digitale soevereiniteit ons waard? Kan de waarde van digitale onafhankelijkheid überhaupt volledig worden gekwantificeerd? Het gaat niet alleen om technologische autonomie – het gaat ook om economische veerkracht.

Een holistische benadering – zoals verankerd in onze strategie – omvat daarom ook het versterken van de regionale digitale economie. In plaats van publieke IT-budgetten uit te geven aan licentiekosten, investeren wij in ontwikkel- en supportcontracten.

In Schleswig-Holstein zijn wij ervan overtuigd dat publieke administraties drivers van innovatie kunnen en moeten worden in het gebruik van open-source software en de adoptie van open standaarden. Daarmee versterken wij de binnenlandse digitale economie en Schleswig-Holstein als vestigingsplaats voor business en innovatie in het algemeen.

Zouden Europese overheden moeten samenwerken aan een gedeelde soevereine digitale infrastructuur, een gemeenschappelijke stack voor publieke administratie, of moet elk land zijn eigen pad vinden?

Digitale soevereiniteit wordt het best gezamenlijk bereikt. Europese overheden kunnen profiteren van een gedeelde digitale infrastructuur zonder gedwongen te worden te vertrouwen op één rigide softwareoplossing. Ook op Europees niveau vereist digitale soevereiniteit strategische consistentie. Dit omvat open standaarden, interoperabiliteit en de bereidheid om bestaande afhankelijkheden fundamenteel ter discussie te stellen.

Daarom is “buy European” alleen niet voldoende. Een Europese proprietary afhankelijkheid blijft een afhankelijkheid. Wat echt telt zijn openheid, transparantie, innovatiebereidheid en het vermogen om systemen zelfstandig te controleren en verder te ontwikkelen. Dit geldt evenzeer voor publieke administraties, overheden en bedrijven in heel Duitsland en Europa.

Elke regio en elk land moet zijn eigen pad en tijdlijn naar digitale soevereiniteit vinden. Daarom zijn dialoog en uitwisseling van ervaringen met onze Europese partners essentieel.

In Schleswig-Holstein hebben wij het voortouw genomen, en wij nodigen iedereen uit om zich bij deze belangrijke reis aan te sluiten. Europa staat voor een gedeelde uitdaging – maar ook voor een enorme kans: het vormgeven van Europese soevereiniteit en tegelijkertijd het duurzaam versterken van de Europese digitale economie.

Europese overheden kunnen profiteren van een gedeelde digitale infrastructuur

In hoeverre kan digitale soevereiniteit in publieke administraties ook worden gezien als een driver voor de economie en innovatie?

Open standaarden en open source code maken brede innovatie mogelijk. Studies van de Europese Commissie en Harvard Business School tonen aan dat zelfs gematigde verschuivingen in publieke IT-uitgaven naar open-source oplossingen – en bredere adoptie ervan binnen bedrijven – aanzienlijke macro-economische en bedrijfsresultaten kunnen opleveren.

Concreet kan een toename van tien procent in EU-brede uitgaven aan open-source oplossingen tot wel 0,6 procent extra economische groei in de Europese Unie genereren. Dit is een buitengewoon krachtige hefboom die wij moeten benutten.

Voor het beheer van publieke budgetten creëert dit een duidelijk handelingsmandaat. Middelen die momenteel vastzitten in licentiekosten moeten worden herverdeeld. In plaats van afhankelijkheden te importeren en technologische vooruitgang elders in de wereld te financieren, moeten publieke middelen strategisch worden geïnvesteerd: in de inkoop, verdere ontwikkeling, aanpassing en ondersteuning van open-source oplossingen, evenals in de opbouw van digitale expertise.

Op deze manier wordt de publieke administratie niet alleen een actief onderdeel van een door innovatie gedreven ecosysteem, maar ook zelf een driver van innovatie – inclusief in de zin van een industriebeleid voor de digitale economie.

De rol van de staat in de markt verandert. Hij is niet langer slechts een klant, maar een actieve vormgever van technologische ontwikkeling. Dit perspectief reikt verder dan regionale en nationale grenzen. Digitale soevereiniteit is geen project voor individuele administraties alleen; het is een Europese verantwoordelijkheid. Wanneer publieke opdrachtgevers gezamenlijk handelen, kunnen schaalvoordelen worden gerealiseerd en duurzame alternatieven voor de oplossingen van voorheen dominante techgiganten worden opgebouwd.

Initiatieven zoals Open Source Program Offices, het versterken van het ecosysteem via digitale hubs en hervormde – idealiter gecoördineerde – aanbestedingsstrategieën die open-source oplossingen juridisch prioriteren, zijn de doorslaggevende hefbomen om deze transformatie te realiseren.

Wat is uw boodschap aan andere leiders in de publieke sector die het principe van digitale soevereiniteit onderschrijven maar worden afgeschrikt door de praktische complexiteit?

Mijn boodschap is: toon moed en begin. Richt u niet op de omvang van de uitdaging, maar verdeel de taak in beheersbare deelprojecten en stel een roadmap op met concrete mijlpalen die de transitie stap voor stap mogelijk maakt.

Als deelstaat tonen wij hoe dit kan worden gedaan en zien wij onszelf als zowel pionier als rolmodel. Samen met onze IT-dienstverlener en in afstemming met het IT-netwerk van Schleswig-Holstein streven wij ernaar ons zo te organiseren dat nieuwe oplossingen breed kunnen worden uitgerold en geïmplementeerd.

Zoals gezegd is de transitie niet eenvoudig en kost deze tijd. Tegelijkertijd moeten wij erkennen dat er een tekort is aan gekwalificeerde professionals, met name op gemeentelijk niveau – een uitdaging die bestaat ongeacht of proprietary of open-source oplossingen worden gebruikt. De sleutel is om dit probleem aan te pakken via slimme mechanismen en gecentraliseerde diensten die kleinere gemeenten ondersteunen met de benodigde expertise.

Eén ding mag nooit worden vergeten: deze heroriëntatie is geen doel op zich. Zij is de reactie op een structurele afhankelijkheid waarin veel andere publieke administraties op alle niveaus van overheid in heel Europa zich eveneens bevinden – een structurele afhankelijkheid van een klein aantal mondiale aanbieders die gepaard gaat met stijgende kosten, beperkte flexibiliteit en vooral risico’s voor IT- en dataveiligheid.

Het waarborgen van digitale soevereiniteit is duidelijk een kwestie van nationale veiligheid geworden.

Digitale soevereiniteit is niet slechts een kwestie van governance; zij is een kwestie van de technische architectuur van eigendom en controle. Alleen het gebruik van open-source software maakt het mogelijk dat digitale expertise zich bevindt waar zij hoort: binnen de instellingen die verantwoordelijk zijn voor het algemeen belang.